Déséquilibre fiscal - Le problème demeure entier
le 17 juin 2008
Alain Noël, Professeur de science politique à l'Université de Montréal
Nicolas Marceau, Professeur d'économie à l'UQAM
Andrée Lajoie, Professeure émérite à la Faculté de droit de l'Université de
Montréal
Luc Godbout, Professeur en fiscalité et finances publiques à l'Université de
Sherbrooke
Il y a six ans, au printemps 2002, la Commission sur le déséquilibre fiscal
faisait état d'un important dysfonctionnement dans la fédération canadienne et
proposait des solutions précises pour y remédier.
Pour la Commission, il y avait clairement un déséquilibre fiscal au Canada.
Premièrement, l'écart était beaucoup trop grand entre les dépenses et l'accès de
chaque ordre de gouvernement aux sources de revenus. Dit autrement, l'argent
était à Ottawa et les besoins dans les provinces, et la tendance allait en
s'aggravant. Deuxièmement, les transferts fédéraux susceptibles de corriger cet
écart demeuraient insuffisants et inadéquats. Troisièmement, profitant de ses
ressources excédentaires, Ottawa évoquait trop souvent un «pouvoir fédéral de
dépenser» qui n'est pas constitutionnel pour intervenir dans les domaines de
compétence des provinces.
L'idéal pour la Commission était de s'attaquer à la source du problème en
remplaçant des transferts fédéraux inadéquats par un meilleur partage des
ressources financières, qui aurait permis aux provinces d'assumer elles-mêmes
les dépenses pour les programmes relevant de leurs compétences. Dans ce
scénario, un programme de péréquation amélioré aurait suffi pour assurer
l'équité entre les différentes provinces, et le fédéral se serait abstenu
d'utiliser un «pouvoir de dépenser» qu'il n'a pas pour contourner la division
des pouvoirs prévue par la constitution.
Au Québec, ces propositions ont fait consensus, ralliant les trois grands partis
et un ensemble d'organisations allant du Conseil du patronat aux associations
étudiantes. Ailleurs au Canada, elles ont également été bien accueillies, sauf
au Parti libéral du Canada (PLC), que ce soit sous Jean Chrétien ou sous Paul
Martin. L'actuel chef du PLC n'était d'ailleurs pas en reste, puisqu'il a
dénoncé le rapport de la Commission avant même sa parution.
Faire le point
Six ans plus tard, et après deux ans de «fédéralisme d'ouverture», où en
sommes-nous?
Sur certains plans, les choses se sont améliorées. Le programme de péréquation,
notamment, a été restauré et, sous les conservateurs de Stephen Harper, les
références à un prétendu «pouvoir fédéral de dépenser» sont devenues moins
systématiques et moins outrancières. L'augmentation des transferts en espèces
est également vue par certains comme un progrès, car elle a donné un peu
d'oxygène aux finances publiques provinciales.
Sur d'autres plans, en revanche, rien n'a changé. L'écart fiscal entre Ottawa et
le Québec, notamment, n'a pas diminué. Au contraire, il s'est accru. La
répartition des transferts fédéraux soulève aussi des inquiétudes. Quant au
«pouvoir de dépenser», on voit mal comment l'engagement conservateur de le
limiter pourra se traduire dans les faits, compte tenu qu'on ne peut limiter ce
qui n'existe pas.
Augmentation des transferts
Commençons par les développements positifs. Dans les huit années qui ont précédé
la publication du rapport de la Commission, les transferts fédéraux au Québec
ont stagné. En 2002-03, leur valeur était encore inférieure au niveau de
1994-95. Par la suite, et sans doute parce que le problème est devenu un enjeu
public, le niveau des transferts a augmenté de moins de neuf milliards qu'il
était en 2002-2003 pour atteindre quelque 16 milliards en 2008-09.
C'est ce qui fait dire à certains que le déséquilibre fiscal serait réglé. Il
est vrai que le Québec dispose maintenant de plus de fonds en provenance
d'Ottawa. Mais le déséquilibre fiscal n'est pas qu'une question comptable. C'est
d'abord et avant tout un enjeu politique, qui concerne les pouvoirs et
l'autonomie de chaque ordre de gouvernement dans la fédération.
Partage inéquitable
Or, rien n'a été fait pour corriger l'écart fiscal entre Ottawa et le Québec: le
partage des ressources financières est toujours à l'avantage du fédéral. Ainsi,
entre 2001 et 2008, comme le prévoyaient les projections économiques réalisées
par le Conference Board pour la Commission, le gouvernement fédéral a connu huit
années consécutives de surplus budgétaires et un surplus cumulé de près de 65
milliards alors que les dépenses du Québec excédaient ses revenus cinq fois en
huit ans.
L'augmentation des transferts fédéraux a permis au gouvernement du Québec
d'éviter des déficits encore plus importants, mais elle le rend aussi plus
dépendant de décisions prises à Ottawa. En 2001-02, les transferts
représentaient 18,8 % des revenus du Québec; aujourd'hui, ils comptent pour 22,3
% du total. Si le gouvernement fédéral décidait, comme en 1994-95, de
restructurer radicalement ses transferts, Québec plongerait brusquement dans le
rouge.
De plus, c'est surtout par le jeu de la péréquation que la situation financière
du Québec s'est améliorée. Les autres transferts fédéraux, en effet, ont
augmenté moins rapidement au Québec qu'ailleurs, parce qu'ils ne se font plus
sur la base des besoins et du partage des coûts mais plutôt en fonction du
nombre d'habitants par province. Ce nouveau mode de répartition fait en sorte
que le total des transferts pour les programmes sociaux au Québec est de 28 %
inférieur à ce qu'il était en 1994-95, alors qu'en Alberta il a augmenté de 45
%.
Équilibre précaire
Dans le passé, par exemple, Ottawa payait la moitié des coûts d'aide sociale
d'une province. Maintenant, chaque province reçoit un même montant par habitant,
quelle que soit sa situation. L'Alberta, où peu de personnes reçoivent de l'aide
sociale, obtient ainsi l'équivalent de 11 607 $ pour chaque prestataire,
comparativement à 2788 $ pour le Québec. C'est beaucoup, quand on sait qu'en
Alberta, une personne apte à travailler recevant de l'aide sociale n'a droit
qu'à 4824 $ par année!
Pour l'éducation post-secondaire, lorsqu'on mesure le financement fédéral par
étudiant universitaire, le Québec se retrouve deuxième avant-dernier.
Une réponse entièrement basée sur les transferts laisse donc le Québec en
position précaire. L'équilibre budgétaire continue d'être difficile à tenir, et
il demeure tributaire de transferts dont les niveaux et les conditions
d'admissibilité sont définis à Ottawa.
En ce qui concerne le «pouvoir fédéral de dépenser», les progrès sont restés
virtuels. Les conservateurs se sont engagés à limiter ce «pouvoir» pour de
nouveaux programmes à frais partagés dans les compétences des provinces, mais ce
type de programmes a été délaissé depuis plusieurs années par Ottawa. Un tel
engagement ne veut donc rien dire. Pire, en acceptant sa logique, le Québec
reconnaîtrait indirectement un pouvoir qui n'est pas constitutionnel.
Encore un déséquilibre
En somme, même si les transferts fédéraux aux provinces ont augmenté, le
déséquilibre fiscal existe toujours. Rien n'a été fait pour mieux répartir les
sources de revenus. Le gouvernement du Québec demeure donc mal équipé pour faire
face à des dépenses dont la hausse est pratiquement inexorable, pour la santé
notamment.
Les avenues proposées par la Commission conservent aujourd'hui toute leur
pertinence, du meilleur partage des ressources financières à la nécessité de
cesser d'exercer un «pouvoir de dépenser» inconstitutionnel dans les champs de
compétence des provinces.
On peut télécharger le rapport complet à l'adresse
www.desequilibrefiscal.gouv.qc.ca/.